mercoledì 14 settembre 2011

TRASPARENZA = ACCESSIBILITA' TOTALE COME STA CAMBIANDO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

articolo pubblicato sulla rivista ASCLEPIADI - aprile 2011


“Nell'espletamento dei propri compiti, il dipendente antepone il rispetto della legge e l'interesse pubblico agli interessi privati propri ed altrui; ispira le proprie decisioni ed i propri comportamenti alla cura dell'interesse pubblico che gli è affidato”.
(Codice di comportamento dei dipendenti
delle PP.AA. - D. M. 31 marzo 1994 - articolo 2 – comma 3 )

Alla Pubblica Amministrazione sono stati dedicati negli ultimi anni diversi provvedimenti legislativi, che stanno profondamente modificando il funzionamento degli uffici e l'impiego, l'impegno e le responsabilità dei dipendenti, in particolare dirigenti e titolari di posizioni organizzative.
L'ultimo importante intervento del legislatore si è avuto con D.Lgs. 150/2009, approvato dall'attuale governo, ma che già era in via di redazione da parte del Ministero della Funzione Pubblica nel corso della precedente legislatura. Con la pubblicazione del D.Lgs. 150/2009 è fatto obbligo a tutti gli enti pubblici di dare impulso al processo di ammodernamento, introdurre maggiore trasparenza e attenzione alla soddisfazione dell'utenza, migliorare efficienza ed efficacia delle procedure interne. In effetti, con l'applicazione di queste disposizioni, ci si può attendere un deciso passo avanti nel lungo processo di riorganizzazione della pubblica amministrazione, iniziato nel 1990 con la legge sulla trasparenza (L. 241/90).
Per comprendere l'impatto che questa norma avrà sul rapporto fra i cittadini e la Pubblica Amministrazione andiamo subito ad analizzare come cambia il concetto di trasparenza.
Al comma 1 dell’art. 11 (Trasparenza) del D. Lgs. 150/2009 si legge: “La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione”.
La centralità del ruolo del cittadino-utente, e quindi la volontà di rendere effettivo il diritto alla trasparenza, è confermato dalla recente direttiva 105 del 23 settembre della Commissione Indipendente per la Valutazione, l’Integrità e la Trasparenza delle Amministrazioni pubbliche (C.I.V.I.T.), che ha dettato le Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, un documento che presenta un modello della sezione dei siti internet delle pubbliche amministrazioni dedicato all’operazione trasparenza, da predisporre ed adottare entro il 2010.
Il concetto di trasparenza che viene fuori dalla direttiva è fortemente avanzato rispetto a quello dettato dalla legge 241 del 1990 e si rifà al moderno concetto di open government (la trasparenza “è intesa come accessibilità totale (...)” - articolo 11, comma 1 del decreto).
Con la legge n.241/1990 la trasparenza si limitava a sancire il diritto di accesso ai documenti amministrativi da parte di chi era titolare di un interesse e comunque entro determinati limiti. L’accessibilità totale introdotta dalle nuove disposizioni presuppone, invece, l’accesso da parte dell’intera collettività a tutte le “informazioni pubbliche”. E' stata quindi introdotta nel nostro ordinamento una posizione qualificata e diffusa in capo a ciascun cittadino, rispetto all’azione delle pubbliche amministrazioni, con il principale “scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità”.
E' dunque chiaramente esplicitato che, per il solo fatto di essere cittadini di questo Stato e quindi di pagare le tasse, abbiamo il diritto di avere dati chiari, leggibili, aperti su come viene amministrata la cosa pubblica e su come vengono spesi i nostri soldi.
L'accesso a qualunque atto della P.A. deve dunque essere possibile per tutti i cittadini, e non solo a quelli che ne hanno un interesse diretto, come prima prevedeva la L.241/90, che addirittura impediva per principio un accesso generalizzato (“non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”).
Con il D.Lgs. 150/2009, invece, “la trasparenza è finalizzata proprio a forme diffuse di controllo sociale dell’operato delle pubbliche amministrazioni e delinea, quindi, un diverso regime di accessibilità alle informazioni”.
La pubblicazione di determinate informazioni è un’importante spia dell’andamento della performance delle pubbliche amministrazioni e del raggiungimento degli obiettivi espressi nel più generale ciclo di gestione della performance: dal 1° gennaio 2011 dovranno perciò essere resi disponibili ai cittadini dati chiave sull’andamento dell’amministrazione: che obiettivi si è data, a che punto è nel conseguirli, quanto costano, dove e come si spendono le risorse, cosa e come si è acquistato e con quali procedure, ecc.
In questo senso, la pubblicità dei dati relativi all’organizzazione e all’erogazione dei servizi al pubblico, tende al “miglioramento continuo” dei servizi pubblici, anche grazie al necessario apporto partecipativo dei portatori di interesse (stakeholder). Infatti, la pubblicazione on line dei dati consente a tutti i cittadini un’effettiva conoscenza dell’azione delle pubbliche amministrazioni, con il fine di sollecitare e agevolare modalità di partecipazione e coinvolgimento della collettività. In quest’ottica, la trasparenza costituisce una forma di garanzia del cittadino, in qualità sia di destinatario delle generali attività delle pubbliche amministrazioni, sia di utente dei servizi pubblici. E' necessario conoscere sempre i responsabili, i tempi e i modi dei progetti, il loro stato di avanzamento, in modo che ognuno, all'interno della P.A., sappia su cosa e come stanno lavorando i colleghi, e, soprattutto, è necessario renderlo conoscibile anche all'esterno dell'ente. Dovremmo cioè poter dire ai cittadini “entrate e guardate cosa stiamo facendo”.
In questo modo, favorendo le esperienze di cittadinanza attiva, e stimolando l'associazionismo civico e la cooperazione sociale, si potrà anche contribuire al riavvicinamento della gente alla politica, al ridursi della distanza profonda che c'è oggi fra il Paese reale e i nostri “rappresentanti” nelle Istituzioni, ormai quasi completamente occupate dai partiti.
Altra innovazione fondamentale che il D.Lgs. 150 è l'introduzione di sistemi per la valutazione del personale, e la valorizzare il merito e, quindi, di un sistema più rigoroso di responsabilità dei dipendenti pubblici.
In analogia a quanto già avviene da tempo in altri Paesi che sono solitamente assunti a modello (Stati Uniti, Regno Unito, Francia, …), il decreto obbliga le PP.AA. a dotarsi di sistemi per la misurazione della performance, ovvero, di strumenti per misurare la capacità di rispondere alle esigenze dei cittadini.
Per gli enti locali (e quindi anche per il comparto della Sanità) alcune disposizioni diventeranno obbligatorie solo dal 1° gennaio 2012, ma tutte le Amministrazioni, entro il 31.12.2010 devono adeguare i propri ordinamenti ai principi dei titoli II (misurazione, valutazione e trasparenza della performance) e III (merito e premi) del D. Lgs. 150/2009.
L’obiettivo dichiarato è quello di applicare anche nell’ambito del lavoro pubblico i criteri di organizzazione, gestione e valutazione propri del lavoro privato, nella convinzione che ciò consentirà di individuare ed eliminare inefficienze ed improduttività.
Sperando che dietro non vi sia in realtà l'intenzione di “spingere” ulteriormente sulle privatizzazioni, possiamo comunque rilevare la convinzione della Funzione Pubblica che la valutazione delle performance individuali e collettive, in un quadro di assoluta trasparenza, e quindi di “visibilità” per i cittadini, possono sostituire la concorrenza di mercato propria del settore privato, rappresentando un efficace stimolo esterno al miglioramento continuo di processi e servizi offerti dalla P.A.: il cittadino, così, è posto al centro della programmazione (customer satisfaction) e della rendicontazione (trasparenza).
I sistemi di misurazione della performance sono quindi uno strumento per il miglioramento dei servizi pubblici, per la definizione di obiettivi strategici appropriati, per l’allineamento di comportamenti ed attitudini, per il miglioramento delle performance organizzative e, quindi, per una corretta “allocazione” delle risorse.
Sono la soddisfazione del cittadino, da un lato, e la sua partecipazione al processo, dall’altro, a definire il cittadino come vero motore dei processi di miglioramento e innovazione (delibera n. 89/2010 della Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche).
Naturalmente sono anche necessarie significative innovazioni strategico-organizzative degli enti pubblici per orientare al meglio i processi di pianificazione, programmazione e controllo (1).
Sinteticamente, il ciclo di gestione della performance introdotto dal D. Lgs. 150/2010 dovrà essere articolato in 6 step:
a) definizione e assegnazione degli obiettivi, dei valori attesi di risultato (target) e dei rispettivi indicatori;
b) collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;
c) monitoraggio in corso di esercizio ed attivazione di eventuali interventi correttivi;
d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa ed individuale;
e) utilizzo di sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;
f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo e ai cittadini destinatari dei servizi.
D'altra parte, già il decreto legislativo 267/2000 (Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) attribuiva particolare attenzione al controllo di gestione quale strumento in grado di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialità ed il buon andamento della Pubblica Amministrazione (P.A.) e la trasparenza dell'azione amministrativa (2).
Ora, però, con la nuova formulazione dell’articolo 40 del D.Lgs. 165/2001 dettata dall’articolo 54 e dall’articolo 19 - comma 6 del D.Lgs 150/2009, nell’ottica di ottimizzare la produttività del lavoro pubblico e l’efficienza e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni, il raggiungimento dei risultati inciderà direttamente sulla retribuzione dei dipendenti pubblici.
In particolare, ogni trattamento economico accessorio deve derivare dalla remunerazione della performance individuale, nell’interesse dell’efficienza e della produttività dei servizi pubblici e quindi la contrattazione integrativa dei dipendenti dovrà da ora in poi essere finalizzata per legge, pena la nullità, al conseguimento di risultati ed obiettivi: “la contrattazione collettiva integrativa assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l’impegno e la qualità della performance”.
Lo scopo della norma è quello di ottenere un miglioramento delle prestazioni dei dipendenti utilizzando la valutazione come opportunità, premiando il merito individuale attraverso il riconoscimento economico, favorendo la crescita professionale degli individui con adeguati interventi formativi ed organizzativi (affiancamento, auto-formazione, mobilità interna, ecc.), il tutto per una migliore gestione delle risorse umane.
Per esempio, un protocollo d'intesa fra Ministero della Funzione Pubblica, l'Agenas e 17 ASL italiane per la sperimentazione dell'applicazione della riforma nel comparto Sanità, stabilisce che “il contributo individuale del lavoratore, sarà valutato anche negli aspetti qualitativi dei comportamenti e delle competenze utilizzate nell’esecuzione delle prestazioni sia di natura assistenziale, di cura, che amministrative e organizzative”.
Stabilendo delle diversificazioni obbligatorie nella retribuzione accessoria dei dipendenti pubblici in funzione della performance individuale, si intende cioè dare un concreto impulso al passaggio “dalla cultura dell’adempimento a quella del risultato”.
Certo, l'applicazione a-critica della norma non darà i risultati sperati se non si accompagnerà ad un “cambio di mentalità” dei dipendenti della P.A., a partire dalla dirigenza che deve promuovere e supportare il cambiamento con comportamenti coerenti, indicando, innanzitutto con il proprio esempio, i valori condivisi a cui fare riferimento, a cominciare dal servizio pubblico inteso come servizio alla collettività.
Voglio concludere con una frase di Alejandro Jodorowsky che mi sembra ben sintetizzare quale spirito dovrebbe animare chi lavora, nella P.A. per garantire l'erogazione di servizi ai cittadini: “sacrificare il personale per giungere all'impersonale: niente per me che non sia per gli altri” (La danza della realtà – Feltrinelli).


NOTE
(1) - Purtroppo i tagli decisi con il D.L. 78/2010 (convertito nella legge 122 - la manovra finanziaria straordinaria “imposta” dal Ministro Tremonti), e soprattutto gli obblighi di riduzione delle spese per la formazione e le consulenze, ma anche il blocco dei contratti dei dipendenti pubblici, hanno sottratto agli enti le risorse necessarie ad applicare le nuove norme. Infatti, proprio lo stesso giorno in cui è stata “licenziata” la legge 122, ovvero il 30 luglio 2010, dal Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri è “uscita” anche una direttiva sulla formazione (che però è stata pubblicata in G.U. solo il 6 ottobre), nella quale si dettano alcune disposizioni per la programmazione delle attività e all'utilizzo di strutture pubbliche, volte a garantire un'adeguata formazione dei dipendenti pubblici anche con risorse dimezzate.

(2) - Art. 196 - comma 2 del Testo Unico: il controllo di Gestione è "la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicità nell'attività di realizzazione dei predetti obiettivi".

Lettori fissi

Informazioni personali

La mia foto
Questo è il mio blog più personale. Sono un ingegnere, laureato nel 1990 presso l'università degli studi di Napoli, orgoglioso dipendente della P.A., felice di poter svolgere un servizio di pubblico interesse, ed impegnato anche nella diffusione delle tematiche che più mi appassionano: difesa dei BENI COMUNI, sostenibilità, bioarchitettura, protezione civile, partecipazione democratica ed etica sociale e professionale.